近年來，隨著污染減排壓力不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理廠基本實現(xiàn)全覆蓋。為了緩解地方財政瓶頸和后期運維問題，各地采用PPP模式嘗試開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理，但效果不甚理想。PPP模式的典型結(jié)構(gòu)是：政府通過政府采購形式與中標單位公司簽訂特許合同，由其負責籌資、建設、運營，政府與金融機構(gòu)達成直接協(xié)議，承諾按合同支付有關費用。政府在 PPP模式中既要提供信用擔保和特許協(xié)議，又要作為一個投資主體參與項口建設，承擔一定的風險。2017年7月18日，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》指出：政府參與的新建污水、垃圾處理項目，要全面實施PPP，存量項目也要逐步轉(zhuǎn)型為PPP模式。為此，本文對欠發(fā)達地區(qū)如何借助國家政策，通過PPP模式，提升污水處理廠公共服務質(zhì)量和效率進行探討，以供商榷。

1.周期長、要求高、風險大

污水處理PPP項目涉及范圍廣、協(xié)同要求高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套運行的基礎條件差，導致資金需求量大。其投資收益和環(huán)境保護政策緊密相關，需要投資者對環(huán)保法律體系及其走向有較為深入的理解，且對投資專業(yè)性要求較高。

2.參與主體的準入門檻模糊

目前中國推行的PPP模式是“政府一社會資本”合作，但部門職責分工不清導致地方政府無所適從。國家發(fā)展改革委和財政部各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對規(guī)范污水處理PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責分工上不清晰，出臺的不少文件中，存在一些政策不一致甚至相沖突的情況，導致地方執(zhí)行時無所適從。如財政部文件中所稱社會資本，是指“已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括與本級政府有行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”，這一規(guī)定明確將與本級政府有行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)排除在PPP項目之外；而國家發(fā)展改革委文件并未對什么是“符合條件的國有企業(yè)”做出具體規(guī)定，本著“法無禁止即許可”的原則，應允許與本級政府有行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)參與PPP項目。

3.社會資本對進入污水PPP項目信心不足

一方面，PPP項目多是公益性較強、持續(xù)時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，投資收益的吸引力有限。另一方面，政府方與社會資本方的風險分擔機制不健全。不少地方政府債務較重，且片面認為，PPP就是追求政府少花錢或者不花錢，盡可能多地降低政府風險或財政風險，盡可能多地將風險轉(zhuǎn)嫁給社會資本方。社會資本方則希望盡可能在短的期限內(nèi)收回相應的成本并獲得合理回報。而PPP作為政府與社會資本的合作，是要使風險和收益相匹配。如果一味讓企業(yè)承擔風險，對其收益卻沒有給予相應考慮，結(jié)果企業(yè)只會望而卻步。

4.基層專業(yè)人才缺乏

雖然地方政府開展了一系列PPP培訓和組織研討會，但PPP相關單位和個人對業(yè)務知識和政策的了解依然不夠，對運行機制理解尚不深透，制約了PPP的推進。特別是在政策把握、與企業(yè)談判等方面經(jīng)驗不足，考慮難免不周全。

1.通過法律手段防范風險

加快國家層面的PPP法律法規(guī)體系建設，制定統(tǒng)一的、基礎性的、規(guī)范性的PPP法律體系，明確參與主體權責、項目實施程序、收費標準要求等，加強對參與主體隨意改變項目實施行為的制度約束，既防止國有或集體資產(chǎn)流失、公共利益受損，又保障社會資本參與項目的合法利益。應盡快從法律層面和部門權限的劃分上，明確部門職責和分工，構(gòu)建有效的PPP組織管理體系。

2.完善風險防范機制

（1）嚴禁政府兜底

2017年7月18日，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》對于減小項目風險方面提出了明確要求：政府可以在符合PPP相關政策規(guī)定的前提下，對項目給予必要的支持。但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業(yè)風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。這五個“不得”著重強調(diào)政府參與PPP項目的風險隔離，嚴禁政府兜底。

（2）建立風險分擔和信用約束機制

雙方應對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費難征收，難以實現(xiàn)收支平衡，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政維持污水廠的正常運轉(zhuǎn)可能不太現(xiàn)實。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠正常穩(wěn)定運行，縣政府必須出臺文件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的收費標準、調(diào)整機制、項目排他性、爭端解決機制以及移交等各個環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)范性規(guī)定；探索建立動態(tài)調(diào)整的定價機制，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的狀況?？煽紤]采取“區(qū)間彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態(tài)調(diào)整的定價機制，形成長期穩(wěn)定的投資回報上下限；還要有績效評價機制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報率，從而提高PPP項目對社會資本的吸引力。

3.因情制宜，確定污水處理付費模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要探索符合地情的PPP模式。譬如，污水處理服務費單價是打包招商過程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭議的焦點之一。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理項目規(guī)模不一，甚至少數(shù)污水處理廠在“曬太陽”，運營成本差異明顯。在各地的實踐中，有的地方采取“保底水量”收費，有的地方實行“一廠一價”，有的實行“統(tǒng)一價格”。“保底水量”易被投資者認可；“一廠一價”易于平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，但在確定投資方時，無法確定一個統(tǒng)一的報價競爭標的，不能評審出最優(yōu)的報價，價格最終還是需要通過協(xié)商確定，難以實現(xiàn)減少政府污水處理服務費支出的目的，規(guī)模效應無法實現(xiàn)。實行“統(tǒng)一價格”的優(yōu)勢在于容易確定報價競爭標的，易于評審出最優(yōu)報價，從而減少污水處理服務費支出，但缺點在于，實行統(tǒng)一價格會產(chǎn)生不公，容易引起項目條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抵觸。以往合作項目中，一些地方盲目推行“低價中標”，使得投資企業(yè)無法按照確定的價格、運行時間和標準履行合同，不得不半途而廢。

4.采購咨詢機構(gòu)，確定PPP項目的運作模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按程序采購PPP項目咨詢服務機構(gòu)，由專業(yè)咨詢機構(gòu)參與協(xié)商和談判，起草PPP模式的實施方案，以及PPP項目的招標文件、評分標準、項目公司股東協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議等規(guī)范文本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目作為公用事業(yè)實施特許經(jīng)營，在選擇投資主體時采取競爭程序。對一個縣而言，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠規(guī)模小，項目經(jīng)營收人較少，運營成本高昂，若單個項目分別招商選擇投資機構(gòu)，可能無人問津。如果將多個項目打包招商，選擇一家承擔多個項目的投資運營，可增強規(guī)模效應，大幅降低成本。為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共利益，縣政府應會同有關部門推進信息公開，及時向社會公開特許經(jīng)營法規(guī)制度和政策措施，以及項目實施情況等信息。

5.加強PPP治理能力建設

地方政府方面要加強學習、培訓，切實提高自身的理論水平、業(yè)務水平和實際操作能力。這樣才能基于雙方的平等地位，遵循契約精神進行合作，也才能真正使PPP落地。